Neuf sages et un coup de main

14 avril 2023 : le Conseil constitutionnel tord la constitution pour sauver le soldat Macron. Après Hongrie et Pologne, la France amorce un tournant.

Avec 7 supporters de Macron sur 9 au Conseil constitutionnel (1), la réforme des retraites a fait une brève étape rue de Montpensier avant d’être promulguée. Aussitôt, les professeurs en droit public ont noté la faiblesse de la décision N° 2023-849-DC qui n’aurait pas obtenu la moyenne lors d’une épreuve de droit à l’université. Cerise sur le gâteau : on y trouve une erreur de français. À lire entre les lignes, une question se pose : le 14 avril 2023, les neuf « sages » ont-ils débattu de la réforme des retraites ? Ou ont-ils parlé d’autre chose ?

Car ce qui laisse perplexe après trois mois d’un conflit social joué d’avance, c’est l’absence d’un solide argumentaire de l’État en faveur de la retraite à 64 ans. Comme si Emmanuel Macron et ses ministres savaient d’emblée que le cœur du problème se situe au-delà de l’équilibre des caisses de retraite - lequel peut être trouvé avec d’autres mesures que le couperet à 64 ans. D’où un dossier brouillon et bâclé remis aux 577 députés.

Quelle idée le président avait-il en tête en lançant la réforme des retraites ? Pour l’heure, il la garde pour lui. Peut-être juge-t-il que les Français ne sont pas assez mûrs pour entendre la vérité. Alors plutôt que de les effrayer, Macron pose des balises en forme d'avertissements. Depuis juin 2022, les mesures budgétaires portent sur les aides sociales. Âge de la retraite, droit au chômage, accès au logement : ce qui coûte « un pognon de dingue » à l’État - dixit Macron en juin 2018 - passe à la moulinette de Bercy. Avec quel objectif ?

Effort de guerres

Une phrase que Macron a prononcée le 13 juin 2022 donne la puce à l’oreille. « Nous sommes entrés dans une économie de guerres ». Avec un s à guerres - s inaudible à l’oral -, la phrase est riche de sens. Elle puise dans le réel tel que celui-ci infuse depuis mars 2020 : pandémies, désordres climatiques, conflits armés, tensions sur les matières premières, cyberattaques, pénuries de certains médicaments. D'où la conviction d'Emmanuel Macron : face aux périls, il faut se réorganiser. Et le faire en urgence. Ce qui implique une mobilisation générale. Dont celle des forces de travail.

Dans une économie de guerres conduite à l'Élysée d'une main de fer, l'on se rend au turbin plus longtemps et sans chouiner, au nom de l’intérêt national. Dans une économie de guerres il faut produire à tout prix : des denrées agricoles, du matériel pour l’armée, des pièces pour l’industrie. Dans une économie de guerres on oublie le bio, les critiques sur les PFAS et le glyphosate, la sensiblerie repeinte en vert. Dans une économie de guerres il faut se sacrifier. Or, un tel programme ne fait pas élire un président. Ou en tout cas pas facilement.

Dès lors, Emmanuel Macron mobilise son talent d’acteur - il excellait sur scène à l’école en Picardie - pour alterner les séquences d’apaisement et de dramatisation. Le gentil et le méchant. L’empathique et l’arrogant. Le pédagogue et le boxeur. Macron joue deux personnages en même temps, la mâchoire crispée. Car au fond de lui, il n’a qu’une hâte : provoquer les Français. « Putain ouvrez les yeux, vous ne voyez pas ce qui va nous tomber dessus ? » pourrait-il lâcher un soir en perdant son self-control après trois verres de vin.

Conseil en service commandé

Au Conseil constitutionnel, des hommes comme Laurent Fabius et Alain Juppé ont sans doute fait le même constat. Leur expérience politique les dote d’un troisième œil qui voit venir les futurs incendies, les futurs ouragans, les futures canicules, les futures maladies. Mais aussi les futurs dictateurs, les futures armes biologiques, les futures intelligences artificielles, les futures intoxications. Après tout, nous en vivons les prémices depuis trois ans. Sur une planète qui chauffe, le pire semble devant nous. Alors il est possible que le vendredi 14 avril 2023, neuf « sages » aient devisé sur l'état du monde de 9 h à 15 h 55 en prenant le thé. Puis qu’ils aient expédié la réforme des retraites en cinq minutes avant de partir en week-end.

En agissant ainsi, les membres du Conseil constitutionnel ont conscience qu’ils viennent de tordre la constitution avec un texte bancal qui glorifie la Ve République jusqu'à l'absurde. Ils assument d'être raillés au nom d’une vision de la France. « La mobilisation générale inclut le risque de passer pour un con » dira peut-être son président lorsque viendra le jour de rendre son mandat. Ce faisant, les neuf « sages » réaffirment un pilier de nos institutions : plus que jamais, l’exécutif a la main sur le législatif. Selon les membres du Conseil constitutionnel, l’état d’urgence exige de border le Parlement pour ne plus perdre de temps. Il faut donc saisir le rabot social, mais aussi envoyer le RIP aux archives de l’histoire. Le tout avec des policiers en tenue de combat rue de Montpensier, après les abords de l’Élysée. Dans une économie de guerres, les institutions de l’État doivent être bunkérisées.

Macron chef de guerres

Oui mais pourquoi sacrifier notre démocratie au nom de l’urgence, alors que nos voisins comme l’Allemagne et l’Espagne préparent l’avenir plus sereinement ? Quand couvent les crises, chaque pays se révèle. Traumatisée par le nazisme, l’Allemagne s’appuie sur une démocratie parlementaire et un sens aigu de la négociation pour avancer. Quant à l’Espagne, la dictature de Franco est encore trop proche pour que les Espagnols renoncent à leur liberté. Rien de tel en France. Pays de tradition policière, la matraque reste toujours à portée de mains. Des manifestations de mineurs en 1948 à celles contre la réforme des retraites en 2023, la même doctrine du maintien de l’ordre s’applique.

Martial dans ses postures, martial dans ses idées, Macron a choisi la réforme des retraites pour défier l’opinion, dans un face à face aussi inégal que grisant. Comme s’il visait le point sensible des Français pour les réveiller au bon moment. Comme s’il avait compris qu’en ébréchant un droit sacré, le corps social allait bouger. « Ouvrez les yeux ! », aimerait-il dire sur les écrans tandis qu’il digresse sur l’éducation et la santé.

Car dans l'économie de guerres que dirige Macron, il faut rogner sur le confort. Dans une économie de guerres il faut s'en remettre aux puissants. Dans son économie de guerres il faut travailler jusqu’à l’os, en gardant ses bobos pour soi. Dans son économie de guerres, il faut accepter de faire des choses que l’on n’aime pas. Dans son économie de guerres il faut accepter d’être malade un peu plus vite, vieux un peu plus tôt, mort un peu plus jeune. La France d'Emmanuel Macron est plus grande que 68 millions de Français. « Ne croyez pas Marine Le Pen quand elle affirme que la France, à l’abri des périls grâce à sa ligne Maginot 2.0, retrouvera son bon sens paysan en dansant la bourrée le samedi soir au son de l’accordéon ». Voilà à quoi songe peut-être le président quand il ouvre son discours le lundi 17 avril 2023 à 20 heures.

« Françaises, Français… ». Silence. Est-ce le jour J pour envoyer un électrochoc dans les foyers ? En son for intérieur, le président soupire. Et puis non, ce n’est pas encore le moment. Parlons de tout, sauf de ce qui est important.

Piégés par un paternalisme bien français, Macron, Borne, Fabius, Juppé font peut-être la même erreur : quand la planète brûle, mieux vaut dire la vérité. Quitte à remettre son mandat en jeu.

Salomé et Séraphin Canard     

Les archives du Conseil constitutionnel révèlent comment les neuf sages de l'époque ont validé l’élection de l’ancien maire du 5ᵉ arrondissement de Paris aux législatives de 1997, en dépit des fraudes - les fameux faux électeurs - repérées par l'institution.

La mansuétude du Conseil constitutionnel est racontée dans un article savoureux de Nathalie Segaunes dans Le Monde du 30 mars 2024. Article publié après la parution de cette chronique.

15 000 euros bruts par mois : la rémunération brute mensuelle des neuf sages « n’est pas conforme au droit », révèle l’Observatoire de l’éthique publique, un think tank fondé en 2018 par l’ex-député socialiste René Dosière et le juriste Matthieu Caron, avec des parlementaires de tous bords politiques et des universitaires.

Ce chiffre a été rendu public après deux années d’enquête, alors que ni l’État ni le Conseil constitutionnel ne voulaient le rendre public. Il a fallu que l’Observatoire de l’éthique publique dépose un recours devant la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA). Laquelle a reconnu le bien-fondé de la requête. Résultat : la rémunération des neuf sages est plus de deux fois supérieure à ce que prévoit la loi.

Pour que les membres du Conseil constitutionnel se conforment à la loi, il faudrait que leur rémunération soit alignée, soit sur celle des membres du gouvernement (9 940 euros brut mensuels en 2020) ou sur celle du président de la République (15 140 euros brut mensuels en 2020). D’autre part, il faudrait interdire le cumul de l'indemnité de membre du Conseil constitutionnel avec une pension de retraite.

Qu’en est-il en 2023 ? Rien n’a bougé. Les neuf sages exigent que les Françaises et les Français travaillent jusqu’à 64 an. Pendant ce temps, ils perçoivent 15 000 euros bruts par mois pendant neuf ans. Chapeau, les artistes !

• Le régime d’indemnité des membres du conseil constitutionnel n’est pas conforme au droit. Article d’Anne Michel dans Le Monde du 26 juin 2020.

• Conseil constitutionnel : les rémunérations des membres de nouveau critiquées. Article de Bastien Scordia dans Le Monde du 5 décembre 2025. Article publié après la mise en ligne de cette chronique.

(1) En 2023, les neuf « sages » sont 3 femmes et 6 hommes. Sept membres ont plus de 72 ans ; les deux autres ont 65 et 64 ans. Soit neuf personnes qui devraient en principe être à la retraite, mais à qui le président de la République, le président du Sénat et le président de l’Assemblée nationale offrent une fin de carrière politique dans un cadre douillet et feutré.

7 membres sur 9 ont été élus par la droite - LRM devenu Renaissance est désormais classé à droite. Aucun n’a une réelle formation en droit public, à l’exception de Corinne Luquiens et de Véronique Malbec, laquelle fut directrice de cabinet d’Eric Dupond-Moretti, ministre de la justice.

5 membres sur 9 ont fait l’ENA, école gardienne de l’orthodoxie administrative française.

Le profil le plus atypique est celui de Jacqueline Gourault : elle est titulaire d’une licence d’histoire et géographie.

En 2025, trois membres quitteront le Conseil constitutionnel : Laurent Fabius, Michel Pinault et Corinne Luquiens. Leur succèderont trois nouveaux membres pour une durée de neuf ans. Sauf dissolution de l’Assemblée nationale et nouvelle majorité parlementaire d’ici là, les trois nouveaux membres seront nommés par un président de la République de droite, un président du Sénat de droite, un président de l’Assemblée nationale de droite. Ce qui fera 9 « sages » de droite sur 9 : le grand chelem !

Membres du Conseil constitutionnel en 2023 :

• Laurent Fabius, président. Nommé par François Hollande (PS) en 2016
• Michel Pinault, membre siégeant. Nommé par Gérard Larcher (LR) en 2016
• Corinne Luquiens, membre siégeante. Nommée par Claude Bartolone (PS) en 2016
• Jacques Mézard, membre siégeant. Nommé par Emmanuel Macron (LRM) en 2019
• François Pillet, membre siégeant. Nommé par Gérard Larcher (LR) en 2019
• Alain Juppé, membre siégeant. Nommé par Richard Ferrand (LRM) en 2019
• Jacqueline Gourault, membre siégeante. Nommée par Emmanuel Macron (LRM) en 2022
• François Seners, membre siégeant. Nommé par Gérard Larcher (LR) en 2022
• Véronique Malbec, membre siégeante. Nommée par Richard Ferrand (LRM) en 2022.

Le 21 mars 2023, les Décodeurs du Monde ont publié un récapitulatif des neuf « sages » qui siègent au Conseil constitutionnel.

Après la mise en ligne de cette chronique, le Conseil constitutionnel a été renouvelé en février 2025 : voir la liste des 9 membres sur le site du Conseil constitutionnel.

Même en guerre, l’Ukraine travaille dur pour se mettre en conformité avec les normes de l’Union européenne. Ainsi, la Cour constitutionnelle ukrainienne, équivalent du Conseil constitutionnel en France, va être réformée pour mettre fin aux scandales de collusions politiques.

Thomas d’Istria, envoyé spécial du journal Le Monde à Kiev, décrit la motivation des Ukrainiens à réformer l’instance. Le journaliste cite Halyna Chyzhyk, experte en réforme judiciaire auprès de l’ONG Anticorruption Action Center : « L’enjeu de la réforme bute sur le mécanisme de sélection des dix-huit juges de l’instance - qui n’en compte que treize aujourd’hui - et sur la composition d’un "groupe consultatif d’experts chargés d’évaluer l’intégrité et le professionnalisme des futurs candidats à la Cour" ».

Plus loin dans l’article, l’experte indique pourquoi l’État et le Parlement Ukrainiens n’ont pas encore satisfait aux exigences de l’UE : « À l’heure actuelle, la loi stipule que le panel doit être composé de six membres, dont trois sont nommés par le Parlement ukrainien, le président et le Congrès des juges, et trois par les partenaires internationaux. » Un schéma qui, selon elle, ne permet pas de garantir l'indépendance de la Cour constitutionnelle.

Alyona Getmanchuk, fondatrice et directrice du groupe de réflexion New Europ Center à Kiev, a conscience de l’enjeu : « Nous faisons cela parce que nous comprenons que nous devons utiliser cette chance pour transformer notre pays. Après la guerre, nous ne voulons pas reconstruire l’Ukraine telle qu’elle était avant. Nous voulons la reconstruire en tant que futur membre de l’UE. » D’où les efforts de la société civile pour définir les contours de la future Cour constitutionnelle : la nomination de ses membres, ses prérogatives, son organisation.

Si l’Ukraine ose lancer un tel chantier, alors pourquoi la France, membre fondatrice de l’Union européenne, laisse vieillir ses propres institutions ? Un coup de semonce de la Commission européenne serait le bienvenu pour que la France réévalue son exigence démocratique. À commencer par une réforme du Conseil constitutionnel. Sous peine de perdre les aides financières de l’UE, comme la Pologne et la Hongrie ?

• En Ukraine, la société civile s'implique dans les réformes. Article de Thomas d'Istria, envoyé spécial à Kiev, dans Le Monde du 5 mai 2023.

• Lien vers la décision N° 2023-849-DC du Conseil constitutionnel.

• Le Conseil constitutionnel n’est malheureusement pas un véritable contre-pouvoir. Interview de Lauréline Fontaine, professeure de droit public, par la journaliste Anne Chemin. Le Monde du 27 mars 2023.

• Il ne faut pas trop attendre du Conseil constitutionnel. Chronique de Thomas Piketty dans Le Monde du 9 avril 2023.

• Le Conseil constitutionnel sur la réforme des retraites : une décision qui « renforce » l’exécutif. Article d’Abel Maistre dans Le Monde du 14 avril 2023.

• Le RIP, d’illusions en désillusions. Tribune de Marthe Fatin-Rouge Stefanini, juriste, directrice de recherches au CNRS, Laboratoire DICE (Droits international, comparé et européen) – Aix-Marseille Université, Institut Louis-Favoreu. Le Monde du 15 avril 2023.

• Pour comprendre le caractère précieux du Conseil constitutionnel, il suffit de tourner le regard vers les pays où les institutions de contrôle sont de pures façades. Chronique de Philippe Bernard, éditorialiste, dans Le Monde du 15 avril 2023.

• La décision du Conseil constitutionnel s’impose mais, parce qu’elle est mal fondée et mal motivée en droit, elle ne peut pas clore le contentieux. Tribune de Dominique Rousseau, professeur de droit public, dans Le Monde du 16 avril 2023. Dominique Rousseau relève quatre « énormités » dans la décision du Conseil constitutionnel : paragraphes N° 65, 69, 70 et 11.

• Réforme des retraites : le Conseil constitutionnel a perdu une chance de rétablir un degré d’équilibre entre les pouvoirs. Tribune de Denis Baranger, professeur de droit public, dans Le Monde du 16 avril 2023.

• La bienveillance du Conseil constitutionnel est le retour refoulé autoritaire issu des origines de la Ve République. Tribune d'Alexandre Viala, professeur de droit constitutionnel, dans Le Monde du 18 avril 2023. Ce texte aide à comprendre comment et pourquoi, dès l'origine de la Ve République, le Conseil constitutionnel fut conçu pour museler le Parlement. En outre, l'auteur rappelle que la loi retraite, que l'État a inscrite comme loi de financement de la Sécurité sociale pour la faire voter selon une procédure accélérée, est anticonstitutionnelle. En effet, la loi retraite dépasse le strict cadre des conséquences sociales et financières pour l'année 2023. Or, les lois de financement de la Sécuité sociale sont réservées à des mesures d'ajustement pour la seule année en cours.

• Réforme des retraites : « Ce n’est pas la justice constitutionnelle qui est en cause, mais bien les conditions dans lesquelles elle est rendue en France ». Tribune de Lauréline Fontaine, professeure de droit public, dans Le Monde du 18 avril 2023.

Extrait : « Par l’intermédiaire de son secrétariat général, le gouvernement est resté l’interlocuteur privilégié du Conseil constitutionnel tout le long de la procédure d’examen des textes. A lire certains passages des décisions, on croit d’ailleurs presque entendre parler le gouvernement, comme lorsqu’il est dit qu’ "eu égard à l’état d’avancement de l’examen du projet de loi par l’Assemblée nationale à l’issue de ce délai [le délai prévu à l’article 47-1] la prolongation des débats devant cette chambre n’aurait pas permis l’adoption de ce texte" (paragraphe 18 de la décision). »

Lauréline Fontaine souligne aussi les risques de conflits d'intérêts puisque deux membres du Conseil constitutionnel, Jacqueline Gourault et Alain Juppé, ont participé à l'élaboration de lois retraite au gouvernement. Or, ces deux membres siégeant ne se sont pas déportés du dossier lors de la réunion du 14 avril 2023 au Conseil constitutionnel.

• Réforme des retraites : « Sur le plan du contrôle a priori des lois, le Conseil constitutionnel n’existerait pas qu’on ne s’en rendrait pas vraiment compte ». Tribune de Dominique Chagnollaud, président du Cercle des constitutionnalistes, publiée dans Le Monde du 19 avril 2023. L'auteur ouvre plusieurs pistes pour mieux vérifier la constitutionnalité des lois, quitte à réformer le Conseil constitutionnel. Il propose notamment que le contrôle de fond s’exerce a posteriori, dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité repensée, plutôt qu'a priori et de manière précipitée.

Dans un concert de critiques sur le Conseil constitutionnel, voici deux notes dissonantes :

• La leçon de droit parlementaire appliqué du Conseil constitutionnel sur la réforme des retraites devrait servir de modèle. Tribune de Didier Maus, ancien conseiller d'Etat et président émérite de l'Association française de droit constitutionnel (AFDC), publiée dans Le Monde du 19 avril 2023. L'auteur y défend la constitutionnalité des procédures en cascade que l'État a mobilisées pour accélérer les débats (50 jours encadrés), puis engager sa responsabilité sur le texte - le fameux 49.3 - sans vote des députés. D'ailleurs, il y a eu « 64 prises de parole et la défense de 55 amendements » au Parlement de janvier à mars. D'autre part, l'auteur estime que puisque la loi aura des effets dès cette année (novembre 2023), la loi retraite est compatible avec une loi de financement de la Sécurité sociale. Mais il ne précise pas que la loi retraite de 2023 aura surtout un effet dans les années à venir puisque le report de l'âge légal de 62 à 64 ans est étalé de manière progressive sur cinq années.

• Retraites : « Notre Constitution étant ce qu’elle est, il était paradoxal de fonder tant d’espoirs sur le Conseil constitutionnel ». Tribune de Valérie Goesel-Le Bihan, professeure de droit public à l’université Lumière-Lyon-II et spécialiste de contentieux constitutionnel. Dans ce texte, l'autrice fait l'inventaire des nombreux dispositifs prévus par la constitution de la Ve République - droit d'amendement, vote bloqué, procédure accélérée, etc - afin que le gouvernement contourne le Parlement à sa guise. En particulier pour un gouvernement qui ne dispose pas de la majorité absolue à l'Assemblée nationale. La Ve République fait passer l'efficacité gouvernementale avant la démocratie parlementaire. Faut-il alors s'étonner que le Conseil constitutionnel suive la constitution de manière mécanique, quelle que soit l'humeur de la rue ?

• Bilan de dix tribunes publiées du 9 au 19 avril 2023 : de la critique à l’orthodoxie, rien n’est plus politique que le métier de constitutionnaliste, à l’université comme rue de Montpensier.

• Une ultime tribune publiée après la mise en ligne de cet article démontre qu'il existe des conservateurs et des progressistes chez les experts en droit public : Le Conseil constitutionnel a raté une occasion historique en ne faisant pas preuve d'audace. Tribune d'Olivier Beaud, professeur de droit public à l'université Paris-Panthéon-Assas, dans Le Monde du 25 avril 2023.

À l'opposé de Didier Maus qui voit dans le Conseil constitutionnel un bureau de contrôle technique, Olivier Beaud regrette que les « neuf sages » aient refusé de défendre les droits du Parlement. Avec un brin d'audace interprétative rue de Montpensier, Laurent Fabius et ses collègues auraient constaté « l'excès de pouvoir administratif et l'excès de pouvoir législatif » dont l'État s'est rendu coupable en conduisant une réforme des retraites au pas de charge. « Légiférer vite, sans trop de discussion, et garder une cartouche de plus pour l’utilisation de l’article 49.3 pour les lois ordinaires, hors article 47-1 » est un cas d'abus de droit et de détournement de pouvoir, écrit Olivier Beaud.

• Lire aussi notre article Au tribunal de la réforme des retraites publié le 22 mars 2023.

* Images d’illustrations : La photographie de une a été prise au château de Pau, là où est né le roi Henri IV. La seconde photographie qui conclut la page ci-dessous a été prise au musée des beaux-arts de Lyon. Il s'agit du détail d’un tableau d’Antonio de Bellis peint aux environ de 1640. On pourrait légender l'image ainsi : Un jour, Marianne saignera-t-elle les Français ?

« Les dirigeants politiques ont une logique mentale qui échappe aux citoyens ordinaires car les uns et les autres n'ont pas les mêmes données de départ pour se forger une opinion » : une phrase entendue après que les neuf « sages » du Conseil constitutionnel ont rendu leur décision a inspiré ce récit.